Il referendum costituzionale sulla giustizia
La riforma dell’ordinamento giudiziario – la cosiddetta «Riforma Nordio» –, approvata dal Parlamento nell’ottobre 2025, non è solo una questione per addetti ai lavori. Essa tocca uno dei punti centrali della democrazia italiana: come viene amministrata la giustizia e chi garantisce che il processo sia davvero «giusto» per il cittadino. Il passaggio al vaglio dei cittadini nella primavera del 2026 segna un bivio tra due visioni diverse dello Stato: una che punta sulla netta separazione tra chi accusa (il pubblico ministero) e chi giudica, e l’altra che difende l’attuale quadro ordinamentale unitario della magistratura.
In questo scenario, il dibattito si divide tra chi scorge nella riforma l’attuazione definitiva del «giusto processo» e chi vi intravede, invece, un rischio di isolamento e indebolimento della magistratura. Al centro di questa transizione si staglia la figura del Presidente della Repubblica, il cui ruolo di garante subirà una metamorfosi operativa di estrema complessità, se la riforma sarà confermata nel referendum del 22 e 23 marzo 2026.
La riforma agisce su tre direttrici fondamentali: la divisione netta tra chi accusa e chi giudica (separazione delle carriere), lo sdoppiamento del Consiglio Superiore della Magistratura (l’organo di governo dei magistrati, noto come CSM) e l’istituzione di un tribunale speciale per gli errori dei magistrati (Alta Corte disciplinare). Sostituendo l’attuale articolo 104 della Costituzione, la nuova legge punta a rendere definitiva la distinzione tra i giudici e i pubblici ministeri fin dal momento del concorso pubblico. In questo modo, passare da un ruolo all’altro non sarebbe più una scelta regolata, ma diventerebbe un’impossibilità stabilita dalla Costituzione. Oggi esiste un unico organo di governo, il CSM, presieduto dal Capo dello Stato, che ha il compito di garantire che tutti i magistrati siano autonomi e indipendenti come un corpo solo. Con la riforma, invece, nascerebbero due organismi distinti: il CSM per i giudici e il CSM per i pubblici ministeri.
L’architettura della riforma. Organi istituzionali e visione di insieme
La vera novità della riforma, tuttavia, riguarda il modo in cui è prevista la scelta dei magistrati che siederanno in questi due organi di governo, ovvero i due CSM: non più tramite elezioni, ma mediante sorteggio. Questa scelta nasce da una critica severa al cosiddetto «correntismo», cioè la tendenza dei magistrati a dividersi in gruppi di potere interno, che hanno spesso influenzato la gestione delle carriere, e delle nomine. Sostituire il voto con il sorteggio è un tentativo di liberare l’autogoverno della magistratura dalla politica interna, anche se alcuni esperti avvertono che questo toglierebbe ai magistrati il diritto di scegliere i propri rappresentanti, indebolendo la forza democratica dell’istituzione.
Un altro pilastro è l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare, un tribunale indipendente incaricato di giudicare i comportamenti scorretti o gli illeciti dei magistrati. Nel mondo accademico e giuridico, questo punto è molto discusso: da un lato, si accoglie con favore la fine di un sistema in cui i magistrati sono «giudici di sé stessi» (essendo oggi il CSM a decidere sulle sanzioni); dall’altro, si teme che la creazione di questo nuovo tribunale possa determinare una gerarchia rigida, mettendo a rischio l’uguaglianza tra i magistrati prevista dalla nostra Costituzione.
La riforma punta altresì a restituire centralità alle figure del giudice per le indagini preliminari (GIP) e del giudice per l’udienza preliminare (GUP). Nel sistema attuale, questi giudici spesso rischiano di limitarsi a un accertamento quasi burocratico delle richieste del PM a causa di una comune appartenenza al quadro unitario della magistratura. La separazione delle carriere garantirebbe un controllo più efficace del giudice sull’operato del PM, come previsto dallo spirito originario del modello accusatorio.
Qualora il referendum del 2026 confermasse la riforma, si aprirebbe una fase di transizione di enorme portata logistica e istituzionale, in cui il Presidente della Repubblica diverrebbe il vero perno del nuovo equilibrio. A lui spetterebbe presiedere non più uno, ma due CSM. Questa non è una mera duplicazione di impegni. Nel sistema attuale, il Presidente della Repubblica presiede un organo dove giudicanti e requirenti convivono, facilitando una sintesi unitaria della politica giudiziaria nazionale. In futuro, egli dovrebbe operare come unico punto di raccordo tra due organismi che potrebbero sviluppare prassi, criteri di valutazione e visioni dell’ordinamento divergenti. Il Quirinale dovrebbe assicurare che lo sdoppiamento non si traduca in una guerra tra organi costituzionali. Se il CSM requirente adottasse criteri di efficienza investigativa in contrasto con le garanzie organizzative stabilite dal CSM giudicante, spetterebbe al Presidente della Repubblica, nella sua funzione, comporre il conflitto e garantire l’unità dell’ordinamento. Un ruolo critico riguarderebbe le nomine. Il Presidente della Repubblica dovrebbe nominare tre membri laici dell’Alta Corte disciplinare. In un organo dove la componente togata è estratta a sorte e quella laica parlamentare rischia di riflettere le maggioranze politiche del momento, le scelte del Quirinale sarebbero determinanti per assicurare l’autorevolezza e l’equilibrio del giudice disciplinare. Il Presidente della Repubblica non presiederebbe l’Alta Corte, ma ne sarebbe il principale architetto qualitativo tramite le sue nomine di garanzia.
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La fase di prima attuazione vedrebbe il Presidente della Repubblica supervisore del meccanismo del sorteggio. È una sfida, non solo simbolica: il Quirinale dovrebbe farsi garante della trasparenza di un processo che affida al caso ciò che prima era affidato alla volontà elettorale. Se il sorteggio dovesse produrre un CSM percepito come tecnicamente debole o privo di visione strategica, la moral suasion del Presidente della Repubblica diverrebbe uno strumento essenziale per equilibrare l’operato dell’organo verso decisioni razionali e non erratiche.
La Riforma Nordio sposta il baricentro della magistratura da un modello corporativo-elettivo a un modello procedurale, volto a separare nettamente le carriere dei giudici da quelle dei PM. Lo scenario post-referendum, se la riforma sarà confermata, richiederà un’importante produzione legislativa ordinaria per armonizzare i codici e le leggi sui concorsi. Tuttavia, il successo della riforma non dipenderà solo dai testi di legge, ma dalla capacità dell’intero sistema istituzionale di gestire l’eventuale transizione. Il Quirinale, in particolare, non sarebbe più solo il vertice di un ordine, ma l’equilibratore di un sistema tripartito (due CSM e un’Alta Corte).
Le ragioni del dibattito. Votare «Sì» o «No»
Il dibattito pubblico si è polarizzato attorno ad alcuni timori opposti. Per le ragioni del «Sì», i sostenitori della riforma vedono nella separazione delle carriere l’unico modo per attuare davvero il principio del «giudice terzo». Se il giudice e chi accusa appartengono allo stesso ordine e hanno lo stesso organo di governo (il CSM), il rischio è che si sviluppi una vicinanza che penalizza la difesa. Inoltre, l’introduzione del sorteggio per scegliere i membri del CSM viene vista come la «cura» contro il correntismo, cioè la spartizione di incarichi basata su logiche di potere interno anziché sul merito. Al rischio paventato di sottomissione del PM al governo, i sostenitori del «Sì» rispondono rilevando che la riforma, al contrario, rafforza l’indipendenza dell’accusa. Elevando l’autonomia del PM a rango costituzionale tramite il nuovo articolo 104 della Costituzione – mentre oggi è affidata alla legge ordinaria –, si fornisce ai magistrati inquirenti uno strumento diretto per ricorrere alla Corte Costituzionale contro eventuali interferenze del potere esecutivo.
Per le ragioni del «No», al contrario, i sostenitori temono che separare le carriere isoli il pubblico ministero dalla cultura della prova. Il rischio che viene spesso prospettato è che l’accusatore, non più legato al giudice, diventi un «super-poliziotto» meno attento alle garanzie e, nel tempo, finisca sotto l’influenza del governo. Anche il sorteggio è criticato: affidare al caso la scelta di chi deve governare la magistratura potrebbe indebolire l’autorevolezza tecnica dell’organo, privandolo della legittimazione che deriva dal voto dei colleghi.
Il processo evolutivo della riforma. Bisogni effettivi e proposte politiche
In questa prospettiva, la riforma va contestualizzata all’interno di un percorso storico-legislativo che dura da quasi quarant’anni, le cui radici affondano nella transizione dal modello inquisitorio a quello accusatorio e nei successivi, ripetuti tentativi di riequilibrare i poteri costituzionali tra accusa e difesa. Anzi, per essere più precisi, la riforma andrebbe inquadrata in una transizione che si radica nella distinzione tra modello «inquisitorio» e «accusatorio». Il modello inquisitorio, legato alle monarchie assolute e agli Stati autoritari, vedeva il giudice e l’accusatore cooperare come rappresentanti dell’autorità statale alla ricerca di una «verità oggettiva». Al contrario, il modello accusatorio, nato dalle rivoluzioni liberali, pone al centro i diritti inviolabili dell’imputato e richiede un giudice che sia effettivamente terzo rispetto alle parti.
Il vero antecedente logico della riforma attuale è il Codice di procedura penale del 1988, che porta la firma del giurista e partigiano Giuliano Vassalli. Con quel testo, l’Italia abbandonò il modello «misto» (di derivazione napoleonica e, in parte, fascista), per adottare un sistema accusatorio di tipo anglosassone, basato sulla dialettica tra le parti e sulla formazione della prova in dibattimento.
Tuttavia, la Riforma Vassalli introdusse un modello processuale accusatorio in un quadro ordinamentale che restava, di fatto, unitario. Molti processualisti dell’epoca – tra cui lo stesso Vassalli, Franco Cordero e Giovanni Conso – avvertirono che un processo di parti senza la separazione delle carriere sarebbe rimasto un’opera incompiuta: un impianto accusatorio a metà, si sosteneva allora. Se il pubblico ministero e il giudice continuavano a condividere carriere, formazione e organo di autogoverno (il CSM), la parità delle parti prevista dal codice rischiava di essere vanificata da una «comunanza di visione» professionale.
La proposta del ministro Nordio si inserisce quindi in una scia di tentativi falliti o parziali che hanno segnato la Seconda Repubblica. Un primo tentativo si fece con la Commissione Bicamerale D’Alema (1997). Fu il momento in cui la separazione delle carriere andò più vicina alla realizzazione. Il progetto prevedeva la divisione del CSM in due sezioni e la creazione di una Corte di giustizia disciplinare (un’idea che ritorna oggi quasi identica). Il naufragio della Bicamerale bloccò anche questa revisione. Poi fu la volta della Legge Castelli (2005) e della Riforma Mastella (2007). Sotto il governo Berlusconi, la Legge Castelli introdusse una separazione netta tra le funzioni. Tuttavia, la successiva Riforma Mastella riformulò il provvedimento, mantenendo l’unicità della carriera e limitando i passaggi tra il ruolo di PM e quello di giudice.
Inoltre, per ben due volte, i cittadini sono stati chiamati alle urne su iniziativa del Partito Radicale e della Lega. Nel 2000 e nel 2022, la maggioranza dei votanti si espresse a favore della separazione delle funzioni, ma i quesiti non raggiunsero il quorum, lasciando la materia alla sola discrezionalità del legislatore.
Se il referendum del 2026 dovesse segnare la vittoria del «Sì», l’Italia entrerebbe in una fase di transizione istituzionale da ben gestire. Il passaggio da un unico CSM a tre organi distinti (due CSM e l’Alta Corte) richiederà una intensa fase di interim. Il Capo dello Stato, come Presidente di entrambi i nuovi CSM, dovrà agire affinché la separazione delle carriere non diventi una scissione della cultura giuridica. In sede di applicazione, il Quirinale sarà chiamato a garantire la terzietà dell’Alta Corte, nominando tre dei quindici membri. Il Presidente dovrà equilibrare le nomine parlamentari e i sorteggi togati per evitare che l’organo disciplinare diventi uno strumento di persecuzione o, al contrario, di corporativismo estremo.
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La comparazione con il sistema francese e tedesco
Sebbene la Riforma Nordio si ispiri dichiaratamente al desiderio di allineare l’Italia alle grandi democrazie occidentali, il modello che ne scaturisce presenta una configurazione di indipendenza che non ha eguali nei vicini europei.
In Francia, il sistema è caratterizzato da una dicotomia strutturale: i magistrati si distinguono tra giudici e pubblici ministeri. Sebbene appartengano a un corpo unico e si formino nella stessa Scuola Nazionale della Magistratura, i pubblici ministeri sono inseriti in una catena gerarchica che culmina nel ministro della Giustizia. Il CSM francese è già sdoppiato in due sezioni, ma con poteri asimmetrici: mentre per i giudici il parere del CSM sulle nomine è vincolante, per i pubblici ministeri il governo può, in alcuni casi, discostarsene. La Riforma Nordio mutua dalla Francia l’idea del doppio CSM.
Ancor più peculiare è il modello tedesco. Qui il pubblico ministero non è considerato un magistrato in senso stretto, bensì un funzionario pubblico d’alto rango. Le procure tedesche operano sotto la vigilanza e le direttive dei ministri della Giustizia dei singoli Länder (Stati federati) o del ministro federale. Esiste un potere di istruzione che permette alla politica di dare indirizzi sull’azione penale, sebbene sia bilanciato da una cultura di autolimitazione dell’esecutivo. In Germania, inoltre, non esiste un organo di autogoverno (CSM) paragonabile a quello italiano, perché le carriere sono gestite direttamente dal ministero competente.
La peculiarità della Riforma Nordio risiede nel tentativo di combinare la separazione rigida delle carriere (più netta di quella francese e tedesca, perché vieta il passaggio tra funzioni) con il mantenimento dell’indipendenza del PM.
Percorsi di formazione e accesso alle due carriere
Sulla base della Riforma Nordio e delle trasformazioni strutturali che essa prevede nell’ordinamento giudiziario, emerge con forza la necessità di ripensare l’intero percorso formativo del giurista. Un sistema basato sulla separazione rigida delle carriere e su concorsi distinti richiede, infatti, una specializzazione precoce che deve trovare le proprie radici già nell’ordinamento didattico universitario.
L’attuale impianto dei corsi di laurea in giurisprudenza, orientato a una formazione generalista e a una cultura della giurisdizione unitaria, potrebbe apparire vetusto e non essere più sufficiente per formare i talenti necessari a ricoprire ruoli così nettamente distinti sin dall’ingresso in magistratura. Ci sono alcuni problemi aperti su cui si dovrebbe da subito iniziare a lavorare. È ipotizzabile l’introduzione di indirizzi specialistici negli ultimi anni del corso di laurea, che permettano agli studenti di approfondire le tecniche dell’investigazione e dell’accusa per la carriera requirente, o la logica del giudizio e la redazione degli atti per quella giudicante. Le scuole di specializzazione per le professioni legali e i tirocini presso gli uffici giudiziari dovrebbero essere rimodulati per riflettere la nuova architettura dei due CSM e la separazione delle carriere, offrendo percorsi formativi binari che preparino specificamente ai rispettivi concorsi. Per attrarre i migliori profili verso la magistratura in un sistema a carriere separate, è necessario che il percorso formativo garantisca un’elevata qualità tecnica e una chiara identità professionale, evitando il rischio che una delle due carriere venga percepita come meno prestigiosa o meno indipendente.
La formazione permanente dovrebbe gestire la sfida di mantenere un dialogo culturale tra giudici e PM, pur in assenza di una carriera comune, per evitare che la separazione si trasformi in una pericolosa scissione della cultura giuridica.
Tale necessaria evoluzione didattica e formativa si pone come il presupposto logico affinché, in caso di approvazione della Riforma, il nuovo modello procedurale-separato possa contare su magistrati non solo tecnicamente eccellenti, ma pienamente consapevoli dello specifico ruolo che andranno a ricoprire nel solco del giusto processo.
Conclusioni
Il referendum del 2026 rappresenta un passaggio importante per l’ordinamento italiano, ponendo i cittadini di fronte alla scelta tra il completamento del modello accusatorio, attraverso la separazione delle carriere e il sorteggio per il CSM, e la difesa dell’unità, anche culturale, della magistratura.
Se da un lato la riforma punta a superare il problema del correntismo e a garantire la piena terzietà del giudice, dall’altro solleva timori circa un possibile isolamento del pubblico ministero e un indebolimento dell’autorevolezza degli organi di autogoverno.
In caso di approvazione referendaria, la funzione di garanzia del Capo dello Stato assumerebbe una nuova e complessa centralità: egli dovrebbe agire come perno di sintesi anche in riferimento a e tra le istituzioni di nuova costituzione, assicurando che la distinzione delle carriere non comprometta la coesione del sistema costituzionale e l’efficienza complessiva dell’architettura giudiziaria.
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